董春潔 繪本報記者商務中心 薑燕
  章曉懿,19代償63年出生,上海交通大學國際與公共事務學院教授,管理學博士。兼任上海市老齡科研中心老年長期照護研究所所長、上海市勞動與社會保障學會常務理事、上海市老年學會理事等職。長期從事社會保障與福利政策的教學與研究,尤其關註老年福利與城市貧困問題。
  上海老年人口呈現高齡化趨勢,預計在2膠原蛋白020年至2030年間最為嚴重,政府、社會和家庭應如何面對?
  目前上海養老服務體系仍不完善,社會當鋪組織服務能力不強,市場化養老機構舉步維艱,養老護理人員緊缺,一系列問題亟待解決。
  養老機構從“鋪攤”擴張轉向花店合理佈局
  記者:上海的養老問題是否已到了非常嚴峻的程度,您認為目前上海市政府提供的養老服務如何?
  章曉懿:對此我倒不是太悲觀。雖然從戶籍人口的比例上看,上海的老齡化程度確實挺“可怕”,最高時每三個人里就有一個老年人,贍養比與北歐、西歐、日本等國家和我國香港、臺灣地區相較位居前列,但是養老問題要與常住人口聯繫起來,解決城市養老問題,不僅是社會責任,而且需要財富,財富是由常住人口創造的。現在大量的年輕勞動力流入上海,說明這個城市有能力和財力提供這樣的公共服務。
  近幾年,上海養老機構床位擴張力度非常大,目前已基本覆蓋3%的老人。它的發展也有特點:第一,前兩年是鋪攤子,規模性擴張,這兩年擴張速度降了下來,但佈局更加合理,要求政府提供的養老床位數占有一定比例,以保證床位的穩定。
  第二,是重點解決的對象發生變化,以前是有支付能力的人住進養老機構,支付能力不足的人只能在家。現在提出優先考慮失智失能老人,例如在上海市老齡事業發展“十二五”規劃中,要求新增床位中必須有一定數量用於“雙失”老人。這些改變的背景是,隨著上海老齡人口呈現出高齡化特征,“雙失”老人比例提高,80歲以上老年人的增長速度和基數都在增加。
  高齡老人居家養老危險大尤需集中照料
  記者:上海老年人口呈現高齡化的特征,養老服務應如何應對?
  章曉懿:10到20年後,上海高齡化的比重將非常大,2020年至2030年之間最嚴重,這就對養老服務提出新要求。另外,家庭結構的特點也對養老服務提出特殊需求。我們這一代人是多子女時代的產物,大多數家庭都有幾個孩子可輪流照顧老人,中國人的習慣性思維是老人只要能在家就不去養老院。老人生活尚能自理或半自理時,通常是選擇和一個子女一起居住,所以現在的老年人更多居住在社區,直到家人子女都覺得超過承受力了,再送到養老機構。但是,我們的下一代絕大部分是獨生子女,而且還不一定生活在身邊,有的在國外,有的在外地,當老人慢慢失去自我照料能力後,就可能要考慮養老機構,對此的需求也自然加大。
  我在北歐考察時瞭解到,他們二十世紀的養老理念是“去院舍化”,提倡社區居家養老,讓老年人回歸社區,由專業人員上門提供全方位服務,而不是在養老院里與世隔絕。到二十一世紀,卻大大增加對養老床位的投入,其背景是高齡化人口增長,因為八九十歲的老年人生存體系脆弱,在家居住危險性大,上門服務成本又高,所以集中到機構統一照顧。可見,高齡化的特點就是需要集中照料,尤其是當家庭和社區都沒有資源提供服務。
  養老機構成本高、盈利難有待政策扶持
  記者:現在上海的養老機構能否滿足老年人的要求?
  章曉懿:客觀地評論,肯定不能滿足,總體而言是價格與養老金之間的矛盾。公辦的質優價廉,但床位數有限,而市場提供的養老機構生存舉步維艱。
  去年,我做了一個關於養老機構成本的課題,發現形勢不容樂觀。養老機構實際成本非常高,高於上海市老年人的平均養老金,去年上海市平均養老金在2500元左右,按照我們對養老機構成本的測算,許多老年人的養老金只夠進低檔養老機構,稍微中高檔水平的就進不去了。
  而且,我們測的養老機構還都是由流動人口擔任護理人員,人力成本開支相對較低。這當中的矛盾相當明顯,養老機構也是市場化生存的,每天24小時翻班,護理人員超負荷勞動,確實需要這樣的價格才能運轉,同時老年人也一直呼籲,我們就這麼點退休工資,養老機構價格不能再漲了。
  政府要清楚,養老機構本質上還是帶有公益性質的,要扶持,否則肯定沒人願做。但如果全由政府來辦也沒有這個能力,所以政府要知道養老機構的服務成本,超過了老年人承擔的部分,就應由政府補貼。
  現在,政府對養老機構在水電煤等方面有優惠,但每個區的標準不一,養老機構的生存狀況苦樂也不均。總體說來,養老機構高端盈利的不多,大多數在平衡點上掙扎,面臨很大風險。
  養老服務本身具備“準公共”事業性質
  記者:有沒有可能通過市場化來養老?
  章曉懿:有可能。養老服務本身是“準公共”事業,所謂“準”,即既有公共物品中基本需求的成分,也有超過基本需求的成分。基本需求的成分是每個老年人都需要的,例如助餐,可能解決老年人一頓飯的問題,他的生活質量就提高了。但如果有老年人希望24小時有人陪伴,有專業的照顧,就要入住設施齊全的服務機構,這是超過基本需求的,肯定需要通過市場來解決,任何時候政府提供的都只是公共服務。政府沒有能力也沒有必要提供過高的服務,因此,政府要註意區分什麼是基本的公共服務,對哪些人要完成基本的養老,服務提供到什麼程度,有一個把握。有些老人購買力相對較高,要求高端服務的,則由市場來滿足。
  從理想的角度來看,一個比較完善的養老服務體系應該是由政府、社會和市場共同參與的,基本需求政府保證;中間層面由社會組織提供限價服務,其中真正的窮人由政府買單,但相當多的人是自己支付;真正高端的需求一定是市場提供服務,政府既要鼓勵市場進入,也要給予政策支持,畢竟它幫助政府減輕了負擔。
  我們的市場參與程度不夠。早期中國老年人口中窮人比例高,計劃經濟中作為勞動生產力的人缺少財富積累,未富先老,一下子要求老人支付昂貴的養老服務,他既沒有財力,觀念也不適應。然而,這個問題會慢慢改變,我們這些在經濟繁榮時期作為主要勞動力的人漸漸老去時,往往最具有購買力,對服務的要求也比較高,所以在不久的將來,養老市場應該會比目前樂觀。
  需“專業選手”填補養老護理人才缺口
  記者:在您看來,上海養老服務還有哪些方面需要加強?
  章曉懿:第一,社區養老服務不夠充足,我認為需要有一定“普惠制”的老年服務。
  以前講多少人享受居家養老,但享受居家養老的人需要資格審核,一要看失能程度,二要看經濟狀況,也就是既失能又沒錢才行。然而,實際情況是很多老人雖然經濟上不困難,但由於上海勞動力成本越來越高,不一定請得起保姆,可他又不滿足享受居家養老服務的條件。這時,如果社區能提供滿足老年人基本需求的服務,這部分老人就沒必要去養老機構。
  提供便捷的社區養老服務,是目前養老服務發展的重點。與前幾年相比,上海在這方面的進步卻不明顯,與需求存在差距。試想,如果社區提供的養老服務充足,老人何必去增加養老機構的負擔?如果社區不能提供服務,養老機構又無法入住,這些人怎麼養老?
  第二,要加大社會組織參與和扶持的力度。
  美國的公共養老服務都是社會組織提供的,政府只制訂目標、投資和購買服務,要充分調動社會各種積極力量,否則是做不好養老服務的。社會服務的發展要求區分政府與社會組織的邊界,按老的思路全部由政府包辦是不行的。我們現在提供養老服務的從業人員,大都是退休的、轉崗的或作為“業餘選手”來參與,自身能力和組織能力都不足。
  將來的養老服務要大量依靠社會組織來提供,需要他們有較強的供給能力和生產服務能力。上海購買社會組織的服務也有不少年了,錢也投了不少,但這些組織的發育遠遠不夠,還無法提供專業和及時的服務。
  第三,照護人員的緊缺。
  未來,從事照料行業的人力資源一定是稀缺而昂貴的。無論是歐美還是我國香港、臺灣地區,護理人員一直緊缺,這是比較難解決的瓶頸問題。為了彌補護理人員的不足,很多國家在移民政策中對前來從事老年護理的都開綠燈,包括美國也是。上海這方面還沒有政策,是不是可以對引進的老年護理人員在戶口打分上高一些,或在住房方面提供優待,吸引勞動力加入到這個行業中。
  說起來,上海還是最好解決的,因為它現在還沒在這方面推出過有吸引力的政策,只要稍微推出一點,給出適當的報酬,全國各地就會有人來填補這個缺口。  (原標題:政府、社會、市場應協力養老)
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